更新日期:2003-8-20

　　第三章 烟草专卖管理

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　第一节 烟草专卖管理概述

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　一、“专卖”的概念

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　按照《经济法辞典》的解释，现代意义上的专卖，是指国家以法律的形式把某些商品规定为专卖品并对专卖品的生产、分配和销售实行国家垄断，统一管理。从内容上说，专卖分完全专卖和不完全专卖两种。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　所谓完全专卖，是指在全国范围内对专卖品产供销各环节都实行专卖管理，我国目前对烟草实行的专卖就是完全专卖。《烟草专卖法》第三条明确规定：“国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口依法实行专卖管理，并实行烟草专卖许可证制度。”所谓不完全专卖，是指对专卖品产、供、销部分环节或只在部分地区实行专卖。如我国目前部分省实行的酒类专卖就是不完全专卖。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　专卖是一种经济管理体制，是在一定的社会经济制度下，整个经济管理体制的一个组成部分，也是国家对某种或某些商品实行的具体管理制度。专卖的主要特征是管理权限由国家集中，国家直接运用行政手段管理生产、经营专卖商品的企业及个人。为维护国家专卖体制，一般都设立专门的专卖行政主管部门，运用经济的、行政的、法律的手段，对产销专卖品的单位和个人进行监督、管理和协调。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　二、“专卖”与“专营”的区别

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　“专卖”与“专营”有本质区别，专营是指国家在特定时期，将一些商品由指定单位经营，非指定单位不得经营，如对某些农用生产资料、机电产品等实行专营，规定某种机电商品由国营交电经营部门定点经销；农用生产资料由农业生产公司或农村供销社经营。专营与专卖的最根本区别就在于专营是在销售环节实行由指定单位经营，而专卖是对生产、销售、进出口实行垄断经营，统一管理。如果说专营属于经营学中的概念，专卖则更侧重于管理。由此可以看出，专营是国家根据某一时期某种、某类商品关系国计民生的重要程度和市场供求状况而采取的临时措施，而专卖则是国家通过法律、法规确定的比较长期的、稳定的管理制度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　三、烟草专卖法的含义

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　烟草专卖法可以从广义和狭义两方面理解，广义的烟草专卖法是指调整国家在对烟草专卖品的生产、销售及进出口活动进行垄断经营和实施烟草行政管理过程中所产生的法律关系的规范性文件的总称，包括《烟草专卖法》及其他规范性文件；狭义的烟草专卖法是指全国人大常委会通过的《烟草专卖法》。《烟草专卖法》是我国有史以来第一部烟草法典，它的颁发和实施，是我国烟草史上一个新的里程碑，标志着我国烟草专卖法制建设进入了一个新的发展阶段，体现了党和国家对烟草事业的重视和关心，反映了我国经济建设和社会文明的进步。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　四、《烟草专卖法》的主要内容

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》共八章四十六条，其主要内容包括以下九个方面。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（一）明确了《烟草专卖法》的立法宗旨

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法}第一章第一条规定：“为实行烟草专卖管理，有计划地组织烟草专卖品的生产和经营，提高烟草制品质量，维护消费者权益，保证国家财政收入，制定本法。”这就是烟草专卖法的立法宗旨，也就是烟草专卖立法的根本目的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（二）界定了烟草专卖品的范围

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》第一章第二条界定了烟草专卖品的范围。烟草专卖品是指“卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶、烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束、烟草专用机械”，其中卷烟、雪茄烟、烟丝、复烤烟叶统称烟草制品。烟叶、卷烟纸、滤嘴棒、烟用丝束和烟草专用机械称为“五种烟草专卖品”。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（三）确认了烟草专卖许可证和准运证制度

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　许可证和准运证制度是烟草专卖品管理的一项重要的基本制度。《烟草专卖法》保留了《烟草专卖条例》及其《烟草专卖条例施行细则》有关许可证和准运证制度的规定，并将“实行烟草专卖许可证制度”提到了总则第三条的突出位置，成为法律所确认的国家对烟草专卖品的生产、销售、进出口实行专卖管理的一项基本制度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（四）规定了烟草专卖管理体制

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》第一章第四条对烟草专卖管理体制做出了明确规定，即“国务院烟草专卖行政主管部门主管全国烟草专卖工作。省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门主管本辖区的烟草专卖工作，受国务院烟草专卖行政主管部门和省、自治区、直辖市人民政府的双重领导，以国务院烟草专卖行政主管部门的领导为主。”

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（五）体现了对烟草专卖品实行国家计划管理为主的方针

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　国家对烟草专卖品的管理，总的指导思想是对烟草制品生产经营活动实行计划管理，加强宏观控制，实现全行业的集中统一管理。但同时，《烟草专卖法》也体现了大的方面要管住、小的方面要有一定灵活性的原则；既强调计划管理，又尊重经济规律，根据市场供需情况加以调节，给企业以必要的自主权。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（六）规定了烟叶、烟草制品价格管理权限和烟草进出口管理措施

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　关于烟草收购价格管理权限，《烟草专卖法》第九条第三款规定：“烟叶收购价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门按照分等定价的原则制定。”

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　关于卷烟价格管理权限，《烟草专卖法》第十七条规定：“国务院烟草专卖行政主管部门会同国务院物价主管部门按卷烟等级选定部分牌号的卷烟作为代表品。代表品的价格由国务院物价主管部门会同国务院烟草专卖行政主管部门制定。卷烟的非代表品、雪茄烟和烟丝的价格由国务院烟草专卖行政主管部门或者由国务院烟草专卖行政主管部门授权省、自治区、直辖市烟草专卖行政主管部门制定，报国务院物价主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府物价主管部门备案。”

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　关于烟草进出口管理，《烟草专卖法》第二十九条规定：“经营烟草专卖品进出口业务，经营外国烟草制品寄售业务或者在海关监管区域内经营免税的外国烟草制品购销业务的企业，必须经国务院烟草专卖行政主管部门或者省级烟草专卖行政主管部门批准，取得特种烟草专卖经营企业许可证。”同时，“必须按照国务院烟草专卖行政主管部门的规定，向国务院烟草专卖行政主管部门报送进货，销售、库存的计划和报表。”

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（七）规定了维护消费者利益和健康的内容

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　吸烟对人体健康有一定影响，但烟草是一种具有顽固性嗜好的特殊商品，在现阶段，禁止人们吸烟还做不到，为维护消费者利益和对人民健康负责，《烟草专卖法》规定：“国家和社会加强吸烟危害健康的宣传教育，禁止或者限制在公共交通工具和公共场所吸烟，劝阻青少年吸烟，禁止中小学生吸烟”。“国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量，降低焦油和其他有害成分的含量”。“禁止生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品”。烟草制品必须使用注册商标，必须标明焦油含量级和“吸烟有害健康”。“禁止在广播电台、电视台、报刊播放、刊登烟草制品广告”等。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（八）分清了烟草经营活动合法与违法的界限

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　为了保护合法的生产经营，打击违法犯罪，《烟草专卖法》对合法与违法的界限作了明确规定，下列行为属于违法：

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　1.擅自收购烟叶的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　2.无准运证托运、自运、承运烟草专卖品的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　3.无烟草专卖生产企业许可证进行烟草专卖品生产的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　4.无烟草专卖批发企业许可证经营烟草制品批发业务的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　5.无特种烟草专卖经营企业许可证经营烟草专卖品进出口业务、外国烟草制品寄售业务或者免税的外国烟草制品的购销业务的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　6.无销售专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　7.生产、销售没有注册商标的卷烟、雪茄烟、有包装的烟丝的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　8.生产、销售假冒他人注册商标的烟草制品的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　9.非法印制烟草制品商标标识的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　10.伪造、变造烟草专卖许可证和准运证的；

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　11.走私烟草专卖品的。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（九）确立了烟草专卖处罚程序

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》规定：“当事人对烟草专卖行政主管部门和工商行政管理部门做出的行政处罚决定不服的，可以在接到处罚通知之日起十五日内向处罚决定的机关的上一级机关申请复议；当事人也可以在接到处罚通知之日起十五日内直接向人民法院起诉。”复议机关应当在接到复议申请之日起六十日内做出复议决定。当事人对复议决定不服的，可以在接到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉；复议机关逾期不做出复议决定的，当事人可以在复议期满之日起十五日内向人民法院起诉。当事人逾期不申请复议也不向人民法院起诉、又不履行处罚决定的，做出处罚决定的机关可以申请人民法院强制执行。（《行政复议法》第九条规定：“公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益的，可以自知道该具体行政行为之日起60日内提出行政复议申请，但是法律规定的申请期限超过60日的除外。”值得注意的是，《烟草专卖法》所规定的申请复议的时效是15天，与《行政复议法》的规定不一致，根据《行政复议法》第九条和第四十二条“本法施行前公布的法律有关行政复议的规定与本法不一致的，以本法的规定为准”之规定，以及后法优于前法效力的原则，对烟草专卖行政主管部门所作的具体行政行为不服，可以自收到处罚通知之日起60日内向上一级烟草专卖行政主管部门申请复议。）

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　五、《烟草专卖法》的基本原则

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（一）概念

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　烟草专卖法的基本原则是指烟草专卖立法、执法、守法所必须遵循的原则和对烟草专卖实施法律调整的指导方针。这个原则对烟草行政管理行为和烟草专卖活动具有指导意义。《烟草专卖法》是一部极其重要的经济行政法，此法的全部内容在基本原则中得到充分体现。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　（二）《烟草专卖法》的基本原则

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》主要有如下几个原则：

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　1.强宏观调控与促进微观搞活相结合的原则

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》从职责上规定了国家烟草专卖行政管理部门的主要任务，在大的方面，对整个烟草行业宏观经济影响较大的决策权必须集中，管住管好。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　我们既要加强宏观调控，又要重视微观搞活，把二者紧密结合起来。为此，必须坚持市场经济体制和对烟草实行专卖制度相统一的原则。我们认为烟草作为一种商品，它具有一般商品的属性，必然要进入到市场中去，要受到市场机制的制约。但它又是一种特殊商品，对人体健康有一定危害，就不能像一般商品那样，任意生产和盲目流通。《烟草专卖法》第一条开宗明义地指出：“有计划地组织烟草专卖品生产经营。”实行专卖的目的，就是说烟草与一般商品不同，其生产和流通要受到一定的限制。因此，一方面，国家要针对专卖商品的特点，采用某些特殊的经济政策和制定专门的法律规定加以规范，加强计划管理和严格的行政管理，才能使烟草在市场体制下健康发展。另一方面，在市场经济体制下，对烟草这种特殊商品，国家既要根据商品经济的客观规律，建立全国统一的烟草市场，打破地域封锁或人为的市场分割，充分发挥市场机制的作用。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　2.兼顾国家、地方、企业和个人利益原则

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　首先，要增加国家财政收入。《烟草专卖法》第一条明确指出烟草专卖立法的目的之一，就是“保证国家财政收入”。这就是必然要求所有烟草专卖活动都要服从整个企业保证国家财政收入的需求；其次，要注意兼顾地方和企业的合法利益，充分调动诸方面发展烟草事业的积极性；第三，要特别注意兼顾个人利益，尤其是广大烟农的利益。国家和企业在政策上对烟农发展烟叶生产给予扶持，保护其合法权益。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　3.照顾民族自治地方利益原则

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》第六条规定：“国家在民族自治地方实行烟草专卖管理，应当依照本法和民族区域自治法的有关规定，照顾民族自治地方的利益对民族自治地方的烟草种植和烟草制品的生产给予照顾。”这一条是关于民族自治地方实行烟草专卖管理的规定。本条所称“民族自治地方”指的是少数民族聚居区，实行民族区域自治的地方。在统一的、多民族祖国大家庭内，在少数民族聚居地方实行区域自治，民族自治地方的自治机关是在国家最高权力机关及最高行政机关统一领导下的地方国家政权，民族自治地方是统一的祖国不可分离的组成部分。民族自治地方依法行使自治权，即《宪法》和《民族区域自治法》规定的民族区域自治制度。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》规定照顾民族自治地方利益，其主要依据是《宪法》和《民族区域自治法》。《民族区域自治法》第二十五条、第二十九条规定，在国家计划指导下，民族自治地方可以自主地安排经济建设事业与根据本地条件自主地安排地方经济建设项目。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　4.提高烟草制品质量，维护消费者利益原则

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　烟草制品对人体健康具有两重性：一方面，它能起到兴奋神经的作用；另一方面，对人体健康有一定危害。由于后一方面的原因，国家有必要督促生产企业，提高烟草制品质量，相对降低吸食卷烟的危害性，切实维护消费者利益。因此，提高烟草制品质量，不仅能使经济效益得到相应的提高，更主要的是对保护消费者健康有利。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　《烟草专卖法》第五条规定：“国家加强对烟草专卖品的科学研究和技术开发，提高烟草制品的质量，降低焦油和其他有害成分的含量。”由于吸食烟草制品所产生的焦油和其他有害成分，对人体健康有一定程度的危害，因此国家大力加强对烟草专卖品的科研、开发、努力提高烟草制品质量，减少减轻这种危害。同时强调专门机构和社会力量紧密结合。

　　　　　　　　　　　　　　　　　

　　提高烟草制品质量的重要措施之一，是国家对烟草制品规定严格的产品质量标准。同时，规定降低焦油含量和其他有害成分的含量，将烟草制品的危害程度尽量降低，以保护人身少受危害。卷烟焦油含量是指一支烟的烟气中总粒相物去除烟碱和水分后所剩的量。焦油中有许多有害物质，其中以含氮的化合物对人危害最大。